(试行)律师办理风力发电业务操作指引(2024)

[上海市律师协会网站 2024年03月27日], 国研网 发布于 2024/3/27


(试行)律师办理风力发电业务操作指引(2024)
(本指引于2024年3月27日上海市律师协会业务研究指导委员会通讯表决通过,试行一年。)


  第一条 制订目的
  随着2030年前实现“碳达峰”、2060年前实现“碳中和”目标的提出,风力发电(包括海上风力发电)越来越受到投资人的重视。本指引由上海市律师协会环境资源与能源专业委员会 制定,旨在为律师提供办理风力发电业务的操作流程和业务要点等。   第二条 制定依据
  本指引依据《 民法典》《 行政许可法》《 可再生能源法》《 固体废物污染环境防治法》《 铺设海底电缆管道管理规定》《海上风电开发建设管理办法》《风电项目竞争配置指导方案(试行)》《分布式发电管理暂行办法》《风电场接入电力系统技术规定》《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》《风电场改造升级和退役管理办法》《 国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》《上海市风电项目竞争配置管理办法》《风力发电机组——运行及维护要求》(GB/T 25385-2019)等国家和上海市的规范性文件,遵循司法行政机关和律师协会制定的律师执业规则制定。律师在参照本指引办理相关风力发电业务时,应注意适用最新的规定。   第三条 办理前提
  由于风力发电业务所涉环节较多,政策性较强,与传统法律业务有交叉,故律师在办理风力发电业务前应当以聘请律师合同的形式明确具体的业务环节、服务内容以及成果交付等内容,明确律师收费标准和具体的权利义务。   第四条 适用范围
  本指引主要适用于律师从事与风力发电业务有关的非诉讼法律服务,为风力发电项目(以下简称“风电项目”)的参与方提供指导和建议;但风电项目及运营中也会产生大量的仲裁与诉讼业务,需要遵循相应的法律法规。
  第五条 实施与开展阶段律师业务概述
  律师服务风电项目,主要通过对法律法规及政策解读和咨询、项目尽职调查、项目非诉专项法律服务及项目进程中纠纷处置等方式进行介入。
  在项目前期阶段应重点关注项目及开发权获得的合法性;项目核准前前期工作的完整性和核准批复的合法性;项目核准后环评批复、水保批复、施工许可是否获得;项目招标管理是否合法;项目质量监督、安全监督、环保监督、水保监督是否到位等事项。   第六条 风电项目开发权的确定
  根据国家能源局发布的《 国家能源局关于2018年度风电建设管理有关要求的通知》(国能发新能〔2018〕47号)文件要求,从本通知印发之日起,尚未印发风电建设方案的省(自治区、直辖市)新增集中式陆上风电项目和未确定投资主体的海上风电项目应全部通过竞争方式配置和确定上网电价。由各省(自治区、直辖市)能源主管部门制定风电项目竞争配置办法,对外公布并组织竞争配置,抄送国家能源局及相关能源监管部门。原则上风电项目竞争配置由各省(自治区、直辖市)能源主管部门统一组织进行。
  风电项目竞争配置须满足以下前提:地方政府已组织落实完成风电开发前期工作的场址区域(即场址区域规划已落实或已完成规划调整,有国家能源局批复的风电规划,符合国家自然资源部的相关规定);已商请省(自治区、直辖市)级电网企业落实电力送出和消纳条件的项目;地方政府能源主管部门已完成(或委托第三方完成)一年以上测风,经评价具备开发价值。项目建设应符合风电各项开发建设管理的要求和预警管理的要求。
  参与风电项目竞争配置工作的新能源投资企业具备基本的符合项目开发建设所需的技术、资金和经营管理能力。各省(自治区、直辖市)能源主管部门委托第三方机构开展具体竞争配置工作,第三方机构组织专家开展优选工作,评审专家应从权威专家库中客观随机抽选产生。专家组以书面形式出具评审意见。各专家评审意见及结果经省(自治区、直辖市)能源主管部门审定后应在门户网站公示。经公示无异议后方可发布竞争配置结果通知。
  律师要提请注意的是,风电项目同样适用《 国家能源局关于规范光伏电站投资开发秩序的通知》之规定,风电项目开发权取得后,未经能源主管部门同意,不得擅自将项目转让给其他投资主体。   第七条 风电项目的前期工作
  在取得项目开发权后,风电项目前期工作包括两个阶段:核准前、核准后。
  风电项目核准前的前期工作包括:
  1.可行性研究报告编制(涵盖工程规模、项目建设的必要性、风资源评估、地质勘测、风机选型、基础形式、接入方式、概算、投资收益等),可行性研究报告评审定稿。
  2.海域或陆域权属的确认,须获得海域用海预审和规划土地意见书。
  3.依托1、2形成项目核准申请报告,提交能源主管部门申请项目核准,能源主管部门委托第三方进行评估形成评审意见,核准申请及评审意见经能源主管部门审核通过后下发项目核准批复。
  风电项目核准后的前期工作包括:
  1.环境影响评估。获得生态部门批复。项目规划及微观选址应避让生态红线和自然保护区。若无法避让或临近生态保护区的,须完成生态红线影响论证并获得单独批复。
  2.接入系统。获得省级电力主管部门对项目接入系统方案的评审意见。
  3.水土保持评估。获得水务主管部门的批复。如涉及水体、河道,还需进行涉河论证。
  4.军事影响评估。获得战区或军区意见。
  5.用地、用海批文。获得建设用地规划许可证、临时用地许可,海上风电还需获得省(自治区、直辖市)级用海批文,并按时缴纳海域使用金。
  6.招标、施工许可。在政府监管平台进行勘察设计、监理、施工的公开招标工作,完成招标工作签订相关合同并完成合同备案后办理施工许可证。
  7.职业病危害评价,须获得相关主管部门批复。
  8.海上风电项目还需进行渔业补偿及渔业资源修复、海事通航评估、通航安全评估、海缆敷设许可、航标布设许可、水上水下施工许可等专项审批。
  9.项目根据需要可进行如下专项评估:社会稳定风险评估、地震安全性评价、地质灾害评估、节能评估、安全预评价。本条所列评估报告上海市无强制性要求,企业可根据自身风险识别要求进行。   第八条 项目实施
  完成前述所有手续,获得施工许可后,银行(银团)会办理相关融资放款业务。
  项目业主须办理工程一切险,以规避转移项目实施过程中的风险。
  项目业主向当地能源监管部门申请质量监督、安全监管,向原审批机构申请环保监管、水保监管等。
  项目实施主体在项目具备开工条件后,正式开展项目施工。   第九条 部分地区调整为备案制
  1.在国家发展改革委、国家能源局印发的《 关于促进新时代新能源高质量发展实施方案的通知》(下称 《通知》)中首次提及风电项目备案制,作为深化新能源领域“放管服”改革内容,推动风电项目核准(备案)制,推动实施企业投资项目承诺制。
  目前,仅有分散式风电项目可采用属地备案制推进。上海能源主管部门要求采用竞争配置方式确定项目业主。
  2.对于已采用风电项目备案制的地区,由市级审批部门核准调整为属地备案。备案制将简化风电开发商的项目开发审批环节,降低审批成本,节省审批时间,利好风电项目推进。
  3.国家发改委印发《分布式发电管理暂行办法》第八条目前适用于分布式发电的技术包括:(三)分散布局建设的并网型风电、太阳能发电技术;(四)小型风光储等多能互补发电技术。第十二条鼓励企业、专业化能源服务公司和包括个人在内的各类电力用户投资建设并经营分布式发电项目,豁免分布式发电项目发电业务许可。
  4.国家能源局《分散式风电项目开发建设暂行管理办法》第九条:各地方要简化分散式风电项目核准流程,建立简便高效、规范的核准管理工作机制,鼓励试行项目【核准承诺制】。地方能源主管部门制订完善的分散式风电项目核准管理工作细则,建立简便高效规范的工作流程,明确项目核准的申报材料、办理流程和办理时限等,并向社会公布。对于试行项目核准承诺制的地区,地方能源主管部门不再审查前置要件,审查方式转变为企业提交相关材料并作出信用承诺,地方能源主管部门审核通过后,即对项目予以核准。
  此外,律师在风电项目核准和备案过程中,除提供尽职调查外,还需辅助项目单位编制和审阅核准和备案申请文件。
  第十条 行政审批中律师业务概述
  项目前期执行阶段,律师对行政审批事项根据涉及的不同部门法提出合规建议,建议或者要求项目单位依法依规完成所有必要的行政审批事项。   第十一条 核准前必要行政审批
  核准前文件:土地(海域)的预审文件。
  陆上风电项目须获得政府主管部门关于委托编制专项规划的函,以此为依据开展对外委托开展专项规划编制工作。依次完成专项规划、占林补林(如有)、权属调查、土地测绘、土地评估转让合同签订,最终获得用地预审。
  海上风电项目,除必须完成陆上风电项目所需的用地预审外,还需要完成海缆路由勘察、海缆路由报告、海域论证报告、利益相关方协调补偿、穿堤论证等工作,最终获得海域预审意见。项目单位向省级及以下能源主管部门申请核准前,应向海洋行政主管部门提出用海预审申请,按规定程序和要求审查后,由海洋行政主管部门出具项目用海预审意见。风电场海域审批权限根据风电场所在海域情况确定,无争议海域由省海洋局审批,两省争议海域有自然资源部审批,国管海域由自然资源部审批。   第十二条 开工前必要行政审批
  1.土地(海域)的许可文件
  陆上风电项目在开工前办理土地规划、划拨相关手续,最终获得规划许可证。
  海上风电项目除了陆上规划许可证之外还需获得正式的用海批复及海缆敷设的行政许可。项目单位须完成渔业补偿及渔业资源修复、海事通航评估、通航安全评估、军事评估等工作。海洋主管部门在征询各利益相关方无意见后下发正式用海批文。
  海底电缆敷设按照《 铺设海底电缆管道管理规定》及实施办法的规定,办理铺设施工许可手续。
  2.环境影响报告书的核准批复
  在项目开工前须委托开展环评报告的编制工作。报告编制完成后送省、市生态主管部门。生态主管部门经审查出具环评报告书的核准意见。项目单位应按环境影响报告书及批准意见的要求,加强环境保护设计,落实环境保护措施。
  项目单位应严格执行配套建设的环保设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的环保“三同时”制度,环境保护设施未经主管部门验收合格的,建设项目不得投入使用。
  3.电力接入批复及发电业务许可
  项目单位在项目开工前须完成项目接入系统方案设计,并获得所在省、市电力公司或者电力公司所属经研院出具的接入系统方案设计评审会议纪要。后续由电力公司开展接入系统相关可研编制,报送申请核准,施工、验收等工作。
  项目并网前须向质监部门、能监部门提出申请。经现场质监通过后,经电力公司相关调度部门同意后方可并网。并网前须签订临时并网调度协议和临时购售电合同,待项目调试完毕后签订正式合同。项目并网后应及时向能监部门办理发电业务许可证,需注意的是,目前根据《 国家能源局关于进一步规范可再生能源发电项目电力业务许可管理的通知》规定,在现有许可豁免政策基础上,将分散式风电项目纳入许可豁免范围,不要求其取得电力业务许可证。
  4.海上风电开堤破缺许可
  海上风电涉及海缆穿越一线防汛大堤。项目单位在海缆敷设开工前须办理穿越一线大堤的行政许可。由水务主管部门评审通过后下发准予穿堤的行政许可决定书。
  5.施工许可
  陆上风电在完成土地手续,履行完招标及合同备案后,即可申请项目施工许可证。
  海上风电项目在获得陆上施工许可证后,还需在海事局办理海上水上水下施工许可。
  第十三条 勘测设计与施工监管
  律师服务风电项目在项目勘测设计阶段应关注:规划选址是否与国家、省(自治区、直辖市)能源主管部门和规划部门发布的规划一致;微观选址是否在规划红线范围内,是否有违背生态红线和 自然保护区条例的情形;风电场整体设计及风机选型是否已充分吸收前述环评、水保、接入、军事等报告的要求和建议。
  通过公开招标确定的勘察设计单位。在完成地址勘察后,结合前述论证报告对风电场进行微观选址,明确风机和变电站的最终位置并同步调整用地、用海申请。设计单位在勘察成果的基础上通过比选确定符合项目地质条件的基础形式,在满足安全、质量的要求下,通过风机与基础一体化设计进一步节约成本。设计单位在完成施工图设计后,由第三方审图公司完成图纸审核备案工作。
  律师建议在项目施工阶段应关注:施工单位资质是否符合要求、是否存在违法分包转包情况、施工单位安全生产许可证是否完备、施工方案是否符合报审批流程、重大专项是否报批评审、监理单位是否到位、物资采购是否合法。
  通过公开招标确定的施工单位。施工单位在开工前须完成开工报审、施工方案报审批等前置流程。施工过程中须接受全过程的监督、管控,确保质量、安全、进度等全面满足合同要求。   第十四条 合同的监管
  合同签订阶段,律师对最主要合同审定极为重要,审查的主要目的在于确定行业标准和市场规范的符合性,分析合同履行的关键影响因素,对有关重大发现和/或识别的风险进行总结。重点关注合同中的以下相关条款:缔约方、日期和期限,进度要求,违约条款,不可抗力、争议解决等。此外,律师服务风电项目,还应注重对项目合同的履行情况进行监督,防范可能发生的风险。
  1.工程合同签订重点关注以下内容:
  工程范围、界限及变更是由承包商的责任范围与业主的责任范围界限划分。较为关键的合同保证值和处罚规定,主要是业主和承包商责任、义务以及违约责任。通常除行业内的惯常操作流程以外,项目律师还应当为业主关注纠纷频次较高的风险点,通过具体涉项地域、环境监管要求更新等条件下的签订注意细节,以便后续项目的顺利推进。
  2.设备合同的签订重点关注以下内容:
  供货范围,供货周期、供货形式,运输责任及运输保险,交货界面等。风电项目需要关注设备供货和现场施工交接的违约责任问题。项目律师还应当为业主关注设备厂商可能存在的设备质量违约风险,关心供应商是否被列入失信名单,供应商是否给设备购买质量保证保险等。
  3.监理合同的签订重点关注以下内容:
  监理合同是质量管理体系的具体合同表现。签订监理合同主要关注工程质量、后续维保等相关问题。属于工程项目建设评估的细化内容。律师对监理合同把关主要关注监理资质合格性以及监理履约规范性。
  监理合同主要分为两个部分:一是检查工程质量管理文件编制和执行情况,对质量目标、质量管理团队的组织、人员资质、分层分级质量验收评价机制的实际执行情况作重点调查。二是工程实体质量评价。例如,对风机电组、箱式变电站、升压站以及场内道路等土建构建筑物进行质量评价。现场检查并查阅工器具与资质、防线测绘、原材料、验槽和地基工程、场区环境、试验检验、强制性条款执行等各阶段质量验收记录及评定意见等资料。
  监理合同签订中的操作实施层面的具体方法路径可以是:调查项目工期目标、里程碑节点、分级进度计划、检查施工机械及工器具、工程材料及设备等施工资源,施工组织总设计要求配置情况,以及监督检查和施工方资源配置和动态管理情况。
  同时,监理合同须涵盖安全监管、环保监管、水保监管等事项。
  第十五条 竣工验收阶段律师业务概述
  在竣工验收阶段,律师工作的核心范围,主要需要提示并协助业主遵循项目验收的流程,依据相关法律法规及行业规则收集齐全相关资料文本。竣工验收的时点,应当在主体工程完工,全部机组各专项验收及试运行通过后一年内进行。   第十六条 竣工验收的主要依据
  1.国家有关法律、法规及行业规定;
  2.国家及行业相关技术标准、规程和规范;
  3.项目审批、核准、备案批复文件及有关支持文件;
  4.经批准的可行性研究设计、施工图设计、设计变更及概算调整文件;
  5.工程建设的有关招标文件、合同文件及合同中明确采用的质量标准和技术文件等。   第十七条 通过竣工验收的主要条件
  1.项目各项建设指标符合核准(审批、备案)文件和审定的可研;
  2.项目的建设过程符合国家和行业的基本建设程序;
  3.环保、节能、消防、安全、信息建设、并网及其他各项规定的工作已按照国家有关法规和技术标准完成专项验收;
  4.项目的电气设备已按照设计方案和有关的技术标准完成建设,配套电网送出工程已建成,具备满足《风电场接入电力系统技术规定》要求的检测报告,并与电网公司签订了并网调度协议和购售电合同;
  5.工程项目批准文件、设计文件、施工安装文件、竣工图及文件、监理文件、质监文件及各项技术文件按规定立卷,并通过档案验收;
  6.完成其他需要验收的内容。
  第十八条 运维阶段律师业务概述
  在风电场运维阶段,律师工作的核心范围,提醒项目业主在运维企业的选择方面应加强资质审核,加强风电场缺陷管理,加强风电场的保险管理和风险点识别,特别是督促企业落实安全生产主体责任。   第十九条 风电项目运维的重要性
  风电项目的运维主要包含了风电机组运行管理、状态监测、风电场智能化管理、部件维修维护、备品备件管理、机组退役与改造等诸多方面。运维能力的高低也是决定风电资产质量的重要一环。一般风机的运行寿命是20年-25年,在运行15年左右后,若前期无良好运维基础,风电场生产情况会大大降低。良好的运维质量是风电场可持续发展的基础。
  风电项目的并网发电不是项目的终结,而是项目运维的开端,律师在风电项目运维过程中应督促项目业主和运维单位,编制综合安全管理、人员安全管理、设备设施安全管理、船舶安全管理等各类安全规章制度。建立风电项目应急管理体系,制定各类安全事故应急预案,加强培训并定期组织演练。   第二十条 风机缺陷分类
  风电项目的缺陷主要分为三类:
  一类缺陷:设备或设施发生直接威胁安全运行并需立即处理,随时可能造成设备损坏、人身伤亡、大面积停电、火灾等事故,甚至影响区域电网安全。
  二类缺陷:对人身、电网和设备有严重威胁,尚能坚持运行,不及时处理有可能造成事故的缺陷。
  三类缺陷:短时之内不会劣化为一类缺陷、二类缺陷,对运行虽有影响但尚能坚持运行的缺陷。维护过程中,应记录发现的缺陷,形成缺陷项目汇总表单。维护人员应及时跟进技术方案及整改物料进度,同时按照整改计划完成缺陷整改。应对缺陷处理的过程、内容及数据进行记录。记录内容宜包括:项目名称、机位号、日期、缺陷名称、解决方案、缺陷发现方式、缺陷等级分类、缺陷发现日期、缺陷关闭日期、缺陷关闭消耗的物料和数量以及确认签字。
  律师宜建议项目公司在缺陷保证期和保修期内进行如下维护:1.每日值班人员要详细记录风机的所有维护、检修过程和内容,并定期进行统计和分析,全面掌握设备运行状况;2.每隔一个季度建议进行一次上机检查,有检修内容时,风机巡检将和检修合并进行;3.加强质保期到期验收管理,在质保期到期之前,风电场要组织人员对风机设备质保期内的检修维护情况、机组性能状况和损失电量情况等进行全面统计,对设备进行全面检查验收,形成质保期设备鉴定报告。如机组存在群发性或主要部件的质量缺陷,必须带缺陷改造完成后,方可出质保期。   第二十一条 运维模式
  目前国内主要的运维模式主要有项目业主自主运维、委托风机制造商运维以及第三方专业运维公司三种模式,三种运维模式各有优劣。目前普遍采用第三种即专业运维公司运维,由项目业主通过招标等形式确定专业运维公司,与其签订合同,约定运维工作范围及考核。该种方式的优势是成本相对低,采取专业化的管理,有利于风电场的运行,但律师应当提醒注意如下几个方面:
  1.风电机组的现场调试和运行维护应有章可循,以风机厂商的运维手册为依据开展具体工作;
  2.项目现场风机运行过程的故障消缺应分级管控,明确故障等级及上报层级,严禁现场值班人员擅自复位,复位后应及时做好故障记录;
  3.定期维护、日常检修、日常维护应加强监管和抽检,确保风机定检质量;
  4.按时提交风电项目现场运行分析报表,拟订检修、备品备件和耗品采购计划。   第二十二条 风电场保险
  保险种类目前在运维期针对风电项目的投保险种有财产一切险、机器损坏险、公众责任险等,另外设备厂商可能会购买的产品质量保证保险。目前一般主要投保的险种为财产一切险搭配机器损坏险,附带企业公众责任险。
  1.财产一切险:承保由于自然灾害或意外事故造成保险标的直接物质损坏或灭失的损失。财产险的保险标的涵盖风电场所有设备设施。
  2.机器损坏险:主要保险责任为风电设备设计不当;材料、材质或尺度之缺陷;制造、装配或安装之缺陷;操作不良、疏忽或怠工;物理性爆炸、电气短路、电弧或因离心作用所造成之撕裂等。一般机损险的保险标的只包括风机设备、变电站电气、电缆等电气部分,不包括建筑物结构等土建部分。
  在保险采购过程中,律师应重点关注保单覆盖范围、免赔条款、保险责任、责任免除、争议处理及法律适用、代为追偿等其他特别条款。   第二十三条 风电场安全
  律师在为风电项目提供服务过程中,还需注意风电场的安全问题。风电场安全问题贯穿实施与运维的始终。海上风电施工安全专项监管已经列为电力安全监管重点任务。
  此外,根据国务院安委会、自然资源部、交通管理部、能源局及相关部门对于风电项目安全风险防控的规定与通知,加强涉网安全风险管控,律师应重点督促风电企业参照相关规定及通知落实以下几点:
  1.严格落实企业主体责任;
  2.加强施工安全管理;
  3.加强运维安全管理;
  4.加强涉网安全管理;
  5.加强应急管理。   第二十四条 风电项目废弃物的处理
  律师在为风电项目提供服务过程中,还需注意风电项目的废弃物处理,这其中既包括项目实施过程中的,也有项目退役后的。
  根据《风电场改造升级和退役管理办法》第十八条,退役废弃物循环利用和处置的责任主体为发电企业。
  根据《 固体废物污染环境防治法》的规定,应当最大限度降低固体废物填埋量,且在需要特别保护的区域内,禁止建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场。相关发电企业需开展风电场废旧物资循环利用研究,建立健全风电循环利用产业链体系,助力壮大风电产业循环利用新业态。
  国家发展改革委等部门发布的《 关于促进退役风电、光伏设备循环利用的指导意见》(发改环资〔2023〕1030号)中的相关规定可供参考。
  本指引由上海市律师协会环境资源与能源业务研究委员会起草,并非强制性或规范性规定,仅供律师在实际业务中参考。
  执笔:
  李 镔  上海律协环境资源与能源业务研究委员会
  上海市理诚律师事务所
  吴荣良  上海律协环境资源与能源业务研究委员会
  上海市金茂律师事务所
  杨维一  上海律协环境资源与能源业务研究委员会
  上海市理诚律师事务所
  曹世伟  上海律协环境资源与能源业务研究委员会
  上海市理诚律师事务所
  彭 亮  上海律协环境资源与能源业务研究委员会  
  上海邦信阳律师事务所
  管晓薇  上海律协环境资源与能源业务研究委员会
  北京金诚同达(上海)律师事务所
  蒋晓天  上海律协环境资源与能源业务研究委员会
  上海市理诚律师事务所
  李晔宇  上海市理诚律师事务所
  杨晓凤  上海市金茂律师事务所

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